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周防国吉敷郡吉敷村（現在の山口県山口市）出身。長州藩士として禁門の変に参加。維新後新政府に登用され、岩倉使節団に大使随行員として参加。地方官として長崎、三重、兵庫、長野、神奈川、大阪、京都の各県令・知事を歴任。1901年、第1次桂内閣で内務大臣に就任し初入閣を果たした。